Waarom hebben we regels?
Zodra een proces niet loopt zoals we dat wensen (wisselend resultaat, gevaarlijk, arbeidsintensief of te kostbaar) is de eerste neiging om regels uit te vaardigen. Hoe groter de gewenste correctie, hoe steviger de maatregelen zijn. Dit verschijnsel staat bekend als de risico-regelreflex (geïntroduceerd door de WRR[1]). De gedachte is simpel: meer en betere regels zorgen voor meer grip op processen en dus voor een grotere kans op het gewenste resultaat. Deze aanname klopt maar ten dele. Regels geven inderdaad houvast voor wat te doen, maar de opstellers denken zelden na over de impact van de regel op het geheel.
Is de regel het beste antwoord?
De vraag die we zelden stellen betreft de wenselijkheid van de regel. Is dit de beste manier om het probleem op te lossen? Er zijn doorgaans ook andere manieren, denk aan het versterken van de uitvoerders met kennis en middelen, het maken van feedbackmechanismes of leiderschap. De regel is favoriet omdat het uitvaardigen van een regel behoort tot de meest luie manieren van leiderschap. Als manager/bestuurder geef je er een klap op, en anderen moeten het maar uitvoeren. De last van de uitvoering ligt niet bij degene die de regel in het leven heeft geroepen.
De verborgen prijs van regels
Regels zijn echter nooit neutraal. Wat vaak onderbelicht blijft, zijn de nalevingskosten – de extra tijd, aandacht, energie en middelen die nodig zijn om de nieuwe regels uit te voeren. Naarmate de regelgeving groeit, stijgen niet alleen deze kosten, maar ook de verwarring die ontstaat door het woud van regels. De veronderstelde toename in grip op het proces is vaak wel aanwezig, maar bijvoorbeeld de verhouding tussen kosten en baten raakt uit balans. Hoogleraren als Ira Helsloot[1] en Wim Voermans[2] waarschuwen al jaren voor deze disbalans. Een treffend voorbeeld is het asbestbeleid: een asbestvezel in de longen kan kanker veroorzaken. Vermijding van blootstelling aan asbest is dus wenselijk. Maar de regelgeving was zo strikt dat zelfs bij het verwijderen van kleine scheidingswandjes professionals in ‘maanpakken’ moesten komen om die verwijderen, terwijl particulieren van die verplichting werden vrijgesteld. Veel ongeloof, hoge kosten en lange doorlooptijden. Toch bleef de regelgeving lang overeind. Dat wetend dringt de vraag zich aan waarom het zo moeilijk is om een doorgeschoten maatregel terug te draaien?
Twee breinsystemen: angst en ratio
De verklaring ligt deels in hoe ons brein omgaat met risico. Het limbisch systeem, dat waarschuwt voor gevaar, activeert onze ‘interne alarmbel’. Die emotionele reactie – angst en onrust – is snel en vraagt om directe actie. Safety first. De cognitieve hersengebieden daarentegen berekenen de nalevingskosten: wat is de meest efficiënte manier om risico’s te beperken? Die berekening is het resultaat van een rationeel en langere termijn proces. Op korte termijn wint het emotionele brein het bijna altijd van de ratio. Het is veel dwingender. Emotie zet in beweging (emovere), terwijl de rationele stem pas later aan kracht wint – als de angst langzaam zakt. Tot die tijd lijkt elke discussie over effectiviteit “vechten tegen de bierkaai”.
De drang om te handelen
Ook bestuurlijk speelt emotie een rol. Een nieuwe regel geeft het gevoel dat er iets gedaan is. Het straalt daadkracht uit. De uitvaardiging van regels is voor veel managers en toezichthouders een bewijs van goed bestuur. Het toont dat er zorgvuldig met het probleem wordt omgegaan. De effectiviteitsvraag krijgt in deze fase minder aandacht.
De optelsom van nalevingskosten
Nu kiest ons brein van nature de weg van de minste energie. Bij dreiging zetten we die efficiëntie tijdelijk opzij. Regels die iets oplossen, mogen iets kosten. Naarmate er meer regels bijkomen, stapelen die kosten zich op. Processen worden trager, bureaucratie groeit, en het systeem verliest wendbaarheid. Het werkplezier leidt er zichtbaar onder. In de zorg zien we dit pijnlijk duidelijk. Uit angst dat geld verkeerd besteed wordt, moeten hulpverleners hun tijd tot op minuten verantwoorden. Inmiddels wordt bovenop elk gewerkt uur, ook nog een half uur besteed aan de verantwoording daarvan. Het oorspronkelijke probleem (wordt het geld goed besteed) is daarmee opgelost, maar de oplossing is veel duurder. Dit voorbeeld kost de samenleving miljarden per jaar, terwijl de roep op bezuinigingen alsmaar stijgt.
Waarom afschaffen zo moeilijk is
Het lijkt logisch om in bovenstaand voorbeeld die administratie weer af te schaffen. Maar dat gebeurt niet. In de praktijk zien we dat de uitbreiding van de regels veel acceptabeler is dan indikking. Doorgaans is elke afzonderlijke regel verdedigbaar. Zwaktes worden gerepareerd door aanvullende regels. Het afschaffen van één element kan immers negatieve (bij)effecten hebben. Het limbisch systeem in het brein roept dan “pas op”. Bovendien zijn de extra kosten van één enkele regel moeilijk te meten; die kosten worden pas zichtbaar in het samenspel. Hierdoor ontbreekt een effectief feedbackmechanisme om de kluwen van regels te optimaliseren.
Resistentie
Systemen van regels worden gaandeweg resistent voor verandering. Ze vormen een ecosysteem met onderlinge afhankelijkheden. Of het nu om een kwaliteitssysteem gaat, veiligheid of fiscale wetgeving. Dit soort systemen houdt zichzelf in stand. Zo vertonen ze alle kenmerken van een perpetuum mobile[1]. Natuurkundigen denken dat dit theoretisch onmogelijk is, in de praktijk blijkt het wel te bestaan. Het is dan ook naïef te denken dat we met sleutelen aan de regels zo’n system kunnen inperken of veranderen.
Innoveren boven repareren
Willen we zo’n ecosysteem aanpakken, dan is helemaal opnieuw beginnen de meest reële oplossing. Neem mentaal afscheid van wat er is. Veeg de tafel schoon en creëer ruimte om de vraagstelling opnieuw te beschouwen. In zo’n mindset ontstaat ruimte voor origineel en creatief denken. Zet een werkgroep op die de klassieke 5 W’s (Waarom, Wat, Wie, Wanneer, Waar) opnieuw definieert. Pas als je een nieuwe aanpak en werkwijze hebt gecreëerd, kun je nog eens over de schouders terugkijken en onderzoeken of er nog ernstige lacunes zijn t.o.v. de oude aanpak.
Meer lezen over brein, gedrag en organisatie?
Juni Daalmans
Oktober 2025
[1] Professor of the Governance of Safety and Security at Radboud University Nijmegen. Hoofd Crisislab.
[2] Professor of Constitutional and Administrative law at Leiden University
[1] WRR staat voor Wetenschappelijke Raad Regeringsbeleid
[1] Een perpetuum mobile is de Latijns begrip en betekent letterlijk “voortdurende beweging”. Het begrip verwoord een natuurkundige droom over een theoretisch apparaat dat, eenmaal in beweging gebracht, oneindig lang kan blijven bewegen zonder toevoer van energie van buitenaf.
